de Silvia Uscov, avocat, Managing Partner USCOV | Attorneys at law, preluare juridice.ro
Acest articol își propune să analizeze în:
a) Partea I: valabilitatea în prezent a Deciziei 2006/928/CE a Comisiei din 13 decembrie 2006 de stabilire a unui mecanism de cooperare și de verificare a progresului realizat de România în vederea atingerii anumitor obiective de referință specifice în domeniul reformei sistemului judiciar și al luptei împotriva corupției (mai departe „Decizia MCV”)[1]
b) Partea a II-a: supremația vs. primatul în raporturile dintre ordinea juridică națională și ordinea juridică a UE, precum și considerentele și efectele Hotărârii din 18.05.2021 pronunțată de Marea Cameră a Curții de Justiție a Uniunii Europene în cauzele conexate C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 și C‑397/19, Asociația «Forumul Judecătorilor din România» și alții (mai departe „Hotărârea CJUE din 18.05.2021”)[2], precum și ale Hotărârii din 21.12.2021 pronunțată de Marea Cameră a Curții de Justiție a Uniunii Europene în cauzele conexate C-357/19cEuro Box Promotion și alții, C-379/19 DNA-Serviciul Teritorial Oradea, C-547/19 Asociația «Forumul Judecătorilor din România», C-811/19FQ și alții și C-840/19NC (mai departe „Hotărârea CJUE din 21.12.2021”)[3]
Partea I. De ce a expirat MCV la data de 01.01.2010
Pentru a înțelege caracterul și forța juridică a Deciziei MCV, pentru a asigura interpretarea corectă a acestuia, precum și a determina consecințele juridice derivate din nerespectarea ei, e nevoie de o privire istorică în contextul aderării României la UE.
Cronologia relaţiilor României cu UE[4]
Conform ultimului Raport de monitorizare a stadiului pregătirii României şi Bulgariei pentru statutul de membru UE, din 2006[5]:
„La data aderării, Comisia va monitoriza, ca şi în cazul oricărui alt stat membru, implementarea acquis-ului. Ca şi în cazul oricărui alt stat membru, va aplica toate instrumentele disponibile în cadrul legislaţiei UE (acquis) acolo unde este necesar. În plus, există instrumente specifice care se vor aplica doar României şi Bulgariei. Acestea sunt stabilite în Tratatul de Aderare.”
Măsurile aplicabile tuturor statelor se refereau la: „măsurile de salvgardare, corecţiile financiare ale fondurilor UE, măsurile de politică ale concurenţei şi procedurile de infringement”.
Măsurile aplicabile doar României și Bulgariei, pe lângă cele aplicabile tuturor statelor, sunt menționate în Raportul din 2006 astfel: „Conform Tratatului de Aderare, există trei tipuri de măsuri de salvgardare: în domeniul economic, în domeniul pieţei interne şi în domeniul JAI (notă de subsol: Art. 36, 37 şi 38 ale Actului de Aderare), măsuri care pot fi adoptate pe parcursul unei perioade de până la trei ani după data aderării. Ultimele două pot fi invocate înainte de aderare. Odată adoptate, asemenea măsuri vor fi aplicate până în momentul în care Comisia decide să le suspende ca urmare a rezolvării problemelor evidențiate.”
De asemenea, potrivit aceluiași Raport din 2006, „clauza de salvgardare în domeniul justiției şi afacerilor interne permite suspendarea unilaterală a obligațiilor statelor membre în domeniul cooperării judiciare față de statul respectiv, în domeniul cooperării judiciare în materie civilă şi penală în ceea ce privește instrumentele legale conform principiului recunoașterii reciproce. Măsura poate fi invocată în cazul în care există deficiențe serioase sau riscul să apară aceste deficiențe în cele două domenii.”
În preambulul Deciziei MCV se face trimitere la aplicarea măsurilor de salvgardare din Actul de aderare [6]:
„(7) În cazul în care România nu ar reuși să atingă obiectivele de referință în mod corespunzător, Comisia poate aplica clauzele de salvgardare în temeiul articolelor 37 și 38 din Actul de aderare, în special suspendarea obligației statelor membre de a recunoaște și executa, în condițiile stabilite de legislația comunitară, hotărârile judecătorești și deciziile judiciare din România, precum mandatele de arestare europene.
(8) Prezenta decizie nu exclude posibilitatea de a adopta, în orice moment, măsuri de salvgardare în temeiul articolelor 36-38 din Actul de aderare, în măsura în care sunt îndeplinite condițiile pentru adoptarea respectivelor măsuri.
(9) Prezenta decizie ar trebui modificată în cazul în care evaluarea Comisiei arată că este necesară modificarea obiectivelor de referință. Prezenta decizie va fi abrogată atunci când au fost atinse toate obiectivele de referință.”
Obiectivele de referință pe care România trebuia să le atingă, conform deciziei MCV, sunt următoarele:
„1. Garantarea unui proces judiciar mai transparent și mai eficient totodată, în special prin consolidarea capacităților și a responsabilizării Consiliului Superior al Magistraturii. Raportarea și evaluarea impactului noilor coduri de procedură civilă și administrativă.
2. Înființarea, conform celor prevăzute, a unei agenții pentru integritate cu responsabilități în domeniul verificării patrimoniului, al incompatibilităților și al conflictelor de interese potențiale, precum și cu capacitatea de a adopta decizii obligatorii care să poată duce la aplicarea unor sancțiuni disuasive.
3. Continuarea, în baza progreselor realizate deja, a unor cercetări profesioniste și imparțiale cu privire la acuzațiile de corupție la nivel înalt.
4. Adoptarea unor măsuri suplimentare de prevenire și combatere a corupției, în special în cadrul administrației locale.”
După cum se poate observa, obiectivele sunt lacunare (cu excepția obiectivului nr. 2, care poate fi considerat îndeplinit odată cu înființarea și operaționalizarea ANI), astfel încât se pune problema proporționalității, a aplicării în timp sine die a acestui mecanism, ca factor de presiune extern asupra României, mai ales în contextul interpretării atât de largi a măsurilor legislative care pot intra sub incidența acestor obiective. Doar că, până în prezent, Guvernul României nu a pus niciodată în discuție acest aspect.
În Concluziile Avocatului General Bobek pentru Hotărârea CJUE din 18.05.2021[7] se menționează următoarele:
„140. Considerăm că analiza cuprinsă în această rubrică ar trebui să se oprească aici. Există în mod firesc problema subiacentă, mai profundă, a proporționalității, care apare uneori în argumentele cu privire la măsura în care este adecvat și/sau necesar ca ceea ce a fost considerat un sistem temporar postaderare să se mențină mai bine de 13 ani și să continue încă. Această cutie specifică a Pandorei poate fi însă lăsată în deplină siguranță închisă în cadrul prezentelor proceduri, în care niciuna dintre părți nu a sugerat că nu ar mai fi îndeplinite condițiile materiale, menționate în cuprinsul celor două puncte precedente, ale aplicabilității în prezent a Deciziei MCV.”
De asemenea, tot acesta precizează în legătură cu rapoartele MCV:
„164. În primul rând, împărtășim abordarea globală a guvernelor belgian, danez și suedez. Suntem de asemenea de părere că rapoartele întocmite de Comisie sunt, în ceea ce privește conținutul lor specific, lipsite de forță obligatorie. Acestea ar trebui să fie citite și studiate și, în acest sens, luate în considerare de România atunci când urmărește să atingă obiectivele prevăzute în obiectivele de referință MCV. Însă aceasta nu înseamnă că trebuie urmată fiecare dintre recomandările specifice pe care le cuprind. Există o datorie de a coopera, însă nu o obligație de a copia literal.
165. În al doilea rând, aceasta include în mod natural posibilitatea de a nu da curs. România, ca orice alt stat membru, păstrează dreptul de a‑și concepe după cum consideră de cuviință instituțiile și procedurile naționale. Cu toate acestea, la conceperea acestor alte modele și proceduri, România trebuie să fie în măsură să demonstreze modul în care aceste alte modele contribuie la realizarea obiectivelor de referință cuprinse în anexa la Decizia MCV sau cel puțin să indice o ipoteză plauzibilă în această privință.
166. În al treilea rând, contrar celor arătate deja cu privire la Decizia MCV, recomandările specifice cuprinse în rapoarte nu sunt susceptibile să fie puse în aplicare ca obligații juridice de sine stătătoare. În mod logic, întrucât rapoartele MCV nu conțin nicio obligație juridică, acestea nu pot fi, prin ele însele, valorificate nici în fața instanțelor Uniunii, nici în fața instanțelor naționale.”
De altfel, în Hotărârea CJUE din 18.05.2021 se confirmă aceste considerații: „174. În speță, este adevărat că rapoartele întocmite în baza Deciziei 2006/928 sunt, în temeiul articolului 2 primul paragraf din aceasta, adresate nu României, ci Parlamentului și Consiliului. În plus, deși aceste rapoarte conțin o analiză a situației din România și formulează cerințe în privința acestui stat membru, concluziile cuprinse în ele adresează „recomandări” statului membru respectiv întemeindu‑se pe aceste cerințe.”. Bineînțeles, România ar trebui să țină cont de aceste recomandări prevăzute în rapoarte, în temeiul cooperării loiale, dar poate adopta și alte măsuri dacă acestea sunt capabile să conducă la atingerea obiectivelor de referință.
În fapt, pentru domeniul justiției este aplicabil art. 38 din Actul de aderare:
„Articolul 38
În cazul în care, în Bulgaria sau în România, există deficienţe semnificative sau un risc iminent privind apariţia unor asemenea deficienţe în transpunerea, stadiul aplicării sau asigurarea respectării deciziilor-cadru sau oricăror altor angajamente, instrumente de cooperare şi decizii privind recunoaşterea reciprocă în domeniul dreptului penal în conformitate cu titlul VI din Tratatul privind Uniunea Europeană, directive şi regulamente privind recunoaşterea reciprocă în domeniul dreptului civil în conformitate cu titlul IV din Tratatul de instituire a Comunităţii Europene şi legi sau legi-cadru europene adoptate în temeiul secţiunilor 3 şi 4 din capitolul IV al titlului III din partea III a Constituţiei, Comisia poate să adopte, până la împlinirea unui termen de cel mult trei ani de la data aderării, la cererea motivată a unui stat membru sau din proprie iniţiativă şi după consultarea statelor membre, regulamentele sau deciziile europene de stabilire a măsurilor corespunzătoare şi să precizeze condiţiile şi modalităţile în care aceste măsuri intră în vigoare.
Măsurile pot lua forma suspendării provizorii a aplicării dispoziţiilor şi hotărârilor corespunzătoare în relaţiile dintre Bulgaria sau România şi oricare alt ori alte state membre, fără să aducă atingere continuării cooperării judiciare strânse. Clauza de salvgardare poate fi invocată chiar înainte de aderare în temeiul concluziilor urmăririi îndeplinirii angajamentelor asumate în negocieri, iar măsurile adoptate intră în vigoare la data aderării, cu excepţia cazului în care acestea prevăd o dată ulterioară. Măsurile nu pot fi menţinute mai mult decât este strict necesar şi, în orice caz, sunt revocate la data la care deficienţele sunt remediate. Măsurile pot fi totuşi aplicate dincolo de termenul prevăzut la alineatul (1) atât timp cât aceste deficienţe subzistă. Ca răspuns la progresele realizate de noul stat membru în cauză în remedierea deficienţelor identificate, Comisia poate adapta în mod corespunzător măsurile luate, după consultarea statelor membre. Comisia informează Consiliul cu suficient timp înaintea revocării regulamentelor şi deciziilor pentru stabilirea măsurilor de salvgardare şi ţine seama întocmai de orice observaţii formulate în acest sens de către Consiliu.”
Clauza de salvgardare reprezintă autorizarea, din partea Comisiei, acordată statelor membre de a pune în aplicare niște măsuri ce pot fi considerate pentru statele membre vizate ca adevărate sancțiuni. Această natură a clauzei de salvgardare se desprinde din toată economia TFUE[8].
Coroborând toate cele de mai sus, ajungem la următoarele CONCLUZII:
1. Măsurile la care se referă art. 38 din Actul de aderare reprezintă niște instrumente specifice de sancționare a României în cazul activării clauzei de salvgardare, respectiv măsuri privind suspendarea obligaţiei celorlalte state membre de a recunoaşte hotărârile şi a executa mandatele emise de instanţele naţionale sau parchete conform principiului recunoaşterii reciproce. Sau, altfel spus, clauza de salvgardare în domeniul justiției şi afacerilor interne permite luarea măsurii suspendării unilaterale a obligațiilor statelor membre în domeniul cooperării judiciare față de statul respectiv, în domeniul cooperării judiciare în materie civilă şi penală în ceea ce privește instrumentele legale conform principiului recunoașterii reciproce, iar nu proceduri de infringement (a se vedea art. 67 alin. 3-4 TFUE).
2. Clauza de salvgardare poate fi activată prin emiterea unei decizii care să cuprindă măsurile (a), precum și condițiile (b) și modalitățile (c) în care măsurile intră în vigoare. Decizia aceea este un act unilateral adoptat de către Comisia Europeană și este obligatorie pentru România în sensul art. 288 TFUE („Decizia este obligatorie în toate elementele sale. În cazul în care se indică destinatarii, decizia este obligatorie numai pentru aceștia.”).
3. Clauza de salvgardare nu putea fi activată decât înainte de aderare sau într-un termen de 3 ani post-aderare prin emiterea unei decizii care să respecte cele menționate mai sus, termen care s-a împlinit la data de 01.01.2010. Măsurile care ar fi fost adoptate puteau să fie aplicate numai pe perioada necesară, însă, aplicarea lor ar fi putut depăși data de 01.01.2010, cu condiția să fi fost adoptate în termenul maxim de 3 ani post-aderare. Măsurile urmau să fie revocate de către Comisie atunci când deficiențele constatate erau remediate, după consultarea cu Consiliul. De asemenea, măsurile puteau fi modificate, după consultarea statelor membre. Clauza de salvgardare nu a fost niciodată activată față de România.
4. Art. 2 alin. 2-3 din Tratatul de aderare[9] se interpretează în sensul că Actul de aderare, care cuprinde condițiile de aderare a României și adaptările tratatelor pe care se întemeiază Uniunea, printre care și clauzele de salvgardare de la art. 37-39 din acest Act, se aplică de la data aderării, fac parte integrantă din Tratatul de aderare și îşi menţin efectele juridice până când aceste acte sunt modificate sau abrogate.
5. Analizând conținutul Deciziei MCV, aceasta nu cuprinde măsurile prevăzute la art. 38 din Actul de aderare, nici condițiile și modalitățile în care aceste măsuri intră în vigoare, ci stabilește 4 obiective de referință față de care Comisia va efectua o procedură de monitorizare. Această procedură este instituită prin Decizia MCV tocmai pentru a evita activarea clauzei de salvgardare pe viitor, urmând ca, prin rapoartele Comisiei, ce sunt adresate Parlamentului și Consiliului, să fie prezentat stadiul evolutiv al României și să cuprindă niște recomandări de urmat.
6. Având în vedere că natura juridică a Deciziei MCV nu este cea prevăzută în art. 38 din Actul de aderare, respectiv nu reprezintă activarea clauzei de salvgardare, înseamnă că România, la data de 01.01.2010 a ieșit de sub monitorizarea în domeniul JAI prevăzută în Actul de aderare, fără vreo sancțiune, respectiv fără a-i fi aplicată vreo măsură de tipul celor descrise în acesta, iar Decizia MCV și-a încetat aplicabilitatea sub principiul accesorium sequitur principale.
7. România, în schimb, la fel ca toate celelalte state membre, trebuie să respecte TUE și TFUE, inclusiv prin asigurarea unui sistem de justiție eficient prin raportare la titlul V din TFUE referitor la spațiul de libertate, securitate și justiție, dar procedura este cea de emitere anuală a Rapoartelor privind statul de drept, cu recomandări, și procedura de sancționare este cea de infringement pentru nerespectarea prevederilor tratatelor, conform art. 258-260 TFUE[10], nu cea de nerespectare a Deciziei MCV.
Dacă UE nu ar fi considerat că România este capabilă să mențină un climat de securitate în domeniul justiției, avea în orice moment în decursul primilor 3 ani post-aderare, posibilitatea activării clauzei de salvgardare, dar nu a făcut-o tocmai pentru că România a realizat progrese în fiecare an astfel încât, în prezent, România nu are nevoie de o procedură specială de monitorizare, ci de procedura generală aplicabilă tuturor statelor membre.
Problema nu mai este una de natură juridică, clauza de salvgardare nemaifiind posibil a fi activată, întregul mecanism fiind caduc, ci una de natură politică, iar calculele politice din România se bazează pe premise eronate. Astfel:
a) MCV nu oferă nici facilități pentru accesul la fonduri europene, nici o sursă de bugetare specifică garantată. Orice proiect inspirat de recomandările rapoartelor MCV, pentru a atrage fonduri europene, trebuie propus și promovat prin procedurile general valabile. Parcurgerea acestor proceduri nu are cum sa fie facilitată prin invocarea unui mecanism despre care este un secret al lui Polichinelle că și-a pierdut validitatea juridică.
b) În acest context, problema juridică totuși rămasă este aceea că niciun stat membru singur nu poate atribui Comisiei Europene, printr-o înțelegere bilaterală cu aceasta, competențe neatribuite de toți membrii prin acord multilateral. Aici avem de-a face cu o regulă fundamentală a dreptului unional. De aceea nici România nu poate atribui Comisiei Europene prerogative privind gestionarea unui MCV lipsit de bază în tratatele UE la acest moment, dar nici Comisia Europeană nu poate accepta o asemenea competență. O înțelegere bilaterală în acest sens este lovită de nulitate absolută în dreptul european, ea încălcând, cel puțin, principiul atribuirii.
c) Pe de altă parte, problema politică principală nu este aceea a dobândirii, altmineri iluzorii, a vocației unui acces facil la fondurile europene de către statul român, ci a pierderii de suveranitate în domenii în care exercițiul acesteia nu a fost delegat UE (organizarea sistemului judiciar la nivel național nu este de competența UE), precum și a pierderii unora dintre drepturile cuvenite în calitate de stat membru (ex. dreptul a de intra în spațiul Schengen).
[1] Publicată în JO 2006, L 354, p. 56, Ediție specială, 11/vol. 51, p. 55, disponibil aici, accesat la data de 24.12.2021
[2] ECLI:EU:C:2021:393, disponibil aici, accesat la data de 24.12.2021
[3] ECLI:EU:C:2021:1034, disponibil aici, accesat la data de 24.12.2021
[4] Sursă: aici
[5] A se vedea aici, accesat la data de 28.12.2021
[6] Întreaga documentație privind aderarea României la UE poate fi consultată aici sau aici
[7] A se vedea aici, accesat la data de 28.12.2021
[8] Spre exemplu, „art. 66 TFUE (care prevede posibilitatea Comisiei de a propune Consiliului, după consultarea BCE, să adopte măsuri de salvgardare dacă circulaţia capitalurilor provenind din ţările terţe sau destinate acestora provoacă sau ameninţă să provoace dificultăţi grave în funcţionarea uniunii economice şi monetare)sau art. 143 TFUE (care prevede că ,,dacă Consiliul nu a acordat asistenţă reciprocă recomandată de Comisie statelor membre cu privire la consiliul care nu a decis să îndeplinescă condiţiile necesare pentru adoptarea monedei euro), sau potrivit art. 139 TFUE (Comisia are dreptul de a autoriza ,,statul membru care face obiectul unei derogări”, aflat în dificultate, să ia măsurile de salvgardare ale căror condiţii şi norme le defineşte)”, astfel cum acestea sunt citate în Ioana Nely Military în „Principiul atribuirii de competenţe în Uniunea Europeană”, publicat în Tribuna Juridică. Disponibil aici, accesat la data de 30.12.2021
[9] art. 2 din Tratatul de aderare: „(2) Condiţiile referitoare la admitere şi adaptările tratatelor pe care se întemeiază Uniunea, care decurg în urma aderării şi care se aplică de la data aderării până la data intrării în vigoare a Tratatuluide instituire a unei Constituţii pentru Europa, sunt stabilite în actul anexat la prezentul tratat. Dispoziţiile respectivului act fac parte integrantă din prezentul tratat.
(3) În cazul în care Tratatul de instituire a unei Constituţii pentru Europa intră în vigoare după aderare, protocolul prevăzut la articolul 1 alineatul (3) înlocuieşte actul prevăzut la articolul 2 alineatul (2) de la data intrării în vigoare a tratatului menţionat. În acest caz, dispoziţiile protocolului menţionat anterior nu sunt considerate ca producând efecte juridice noi, ci ca menţinând, în condiţiile stabilite în Tratatul de instituire a unei Constituţii pentru Europa, în Tratatul de instituire a Comunităţii Europene a Energiei Atomice şi în respectivul protocol, efectele juridice deja create de dispoziţiile actului prevăzut la articolul 2 alineatul (2). Actele adoptate înainte de intrarea în vigoare a protocolului prevăzut la articolul 1 alineatul (3) în temeiul prezentului tratat sau a actului prevăzut la alineatul (2) rămân în vigoare şi îşi menţin efectele juridice până când aceste acte sunt modificate sau abrogate.”
[10] Articolul 258 (ex-articolul 226 TCE)
În cazul în care Comisia consideră că un stat membru a încălcat oricare dintre obligațiile care îi revin în temeiul tratatelor, aceasta emite un aviz motivat cu privire la acest aspect, după ce a oferit statului în cauză posibilitatea de a-și prezenta observațiile.
În cazul în care statul în cauză nu se conformează acestui aviz în termenul stabilit de Comisie, aceasta poate sesiza Curtea de Justiție a Uniunii Europene.
Articolul 259 (ex-articolul 227 TCE)
Oricare dintre statele membre poate sesiza Curtea de Justiție a Uniunii Europene în cazul în care consideră că un alt stat membru a încălcat oricare dintre obligațiile care îi revin în temeiul tratatelor.
Înainte ca un stat membru să introducă împotriva unui alt stat membru o acțiune întemeiată pe o pretinsă încălcare a obligațiilor care îi revin în temeiul tratatelor, acesta trebuie să sesizeze Comisia.
Comisia emite un aviz motivat, după ce a oferit posibilitatea statelor în cauză să își prezinte în contradictoriu observațiile scrise și orale.
În cazul în care Comisia nu a emis avizul în termen de trei luni de la introducerea cererii, absența avizului nu împiedică sesizarea Curții.
Articolul 260 (ex-articolul 228 TCE)
(1) În cazul în care Curtea de Justiție a Uniunii Europene constată că un stat membru a încălcat oricare dintre obligațiile care îi revin în temeiul tratatelor, acest stat este obligat să ia măsurile pe care le impune executarea hotărârii Curții.
(2) În cazul în care consideră că statul membru în cauză nu a luat măsurile pe care le impune executarea hotărârii Curții, Comisia poate sesiza Curtea, după ce a dat statului în cauză posibilitatea de a-și prezenta observațiile. Comisia indică cuantumul sumei forfetare sau al penalității cu titlu cominatoriu pe care statul membru în cauză trebuie să le plătească și pe care îl consideră adecvat situației.
În cazul în care Curtea constată că statul membru în cauză nu a respectat hotărârea sa, aceasta îi poate impune plata unei sume forfetare sau a unor penalități cu titlu cominatoriu.
Această procedură nu aduce atingere articolului 259.
(3) În cazul în care sesizează Curtea printr-o acțiune în temeiul articolului 258, considerând că statul respectiv nu și-a îndeplinit obligația de a comunica măsurile de transpunere a unei directive adoptate în conformitate cu o procedură legislativă, Comisia poate indica, în cazul în care consideră necesar, cuantumul sumei forfetare sau al penalității cu titlu cominatoriu care urmează a fi plătită de statul respectiv și pe care îl consideră adecvat situației.
În cazul în care constată neîndeplinirea obligației, Curtea poate impune statului membru respectiv plata unei sume forfetare sau a unei penalități cu titlu cominatoriu, în limita valorii indicate de Comisie. Obligația de plată intră în vigoare la data stabilită de Curte prin hotărârea sa.
Avocat Silvia Uscov, Managing Partner USCOV | Attorneys at law
