de Silvia Uscov, avocat, Managing Partner USCOV, preluare juridice.ro
În contextul conflictului deschis de Curtea de Justiție a Uniunii Europene (CJUE), care tinde să extindă pe cale jurisprudențială competența acordată de statele membre prin Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE) și Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE), mi-am pus întrebarea dacă suntem condamnați la o simplă acceptare a acestei situații juridice sau putem face ceva pentru a readuce UE în matca dreptului.
Când mă refer la extinderea competențelor UE într-un mod care încalcă ordinea de drept unională, stabilită în consens prin tratate de către statele membre, aduc în discuție recentele hotărâri pronunțate de CJUE, pe care le-am mai tratat aici[1] și aici[2], în contextul dezbaterilor vizând așa-zisa „supremație” a dreptului UE, care în fapt se limitează la prioritatea acestuia față de legile infraconstituționale ale statelor membre, deci nu și față de Constituțiile lor.
Mi-am pus firesc întrebarea următoare: „Curtea Constituțională a României poate fi sesizată cu privire la neconstituționalitatea legii de ratificare a Tratatului de la Lisabona prin care au fost modificate Tratatul privind Uniunea Europeană şi Tratatul de instituire a Comunității Europene?”
Fără a relua argumentele de drept din cuprinsul articolelor anterior menționate, și fără a-mi propune să analizez in extenso de ce anume ar contraveni Constituției României prevederile tratatului la care se face referire în Legea nr. 13/2008 pentru ratificarea Tratatului de la Lisabona de modificare a Tratatului privind Uniunea Europeană şi a Tratatului de instituire a Comunității Europene, semnat la Lisabona la 13 decembrie 2007, publicat în Monitorul Oficial nr. 107/2008, voi prezenta câteva repere despre posibilitatea sesizării CCR cu o excepție de neconstituționalitate.
Conform art. 147 alin. 3 din Constituția României și art. 26 alin. 3 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, nu pot face obiectul unei excepții de neconstituționalitate tratatele internaționale a căror constituționalitate a fost verificată și constatată de CCR anterior ratificării lor, în procedura reglementată de disp. art. 146 lit. b) din Constituția României. Per a contrario pot face obiectul unei asemenea excepții tratatele care nu au trecut prin filtrul unei asemenea proceduri, respectiv tratatele internaționale nesupuse controlului de neconstituționalitate anterior ratificării lor.
Ulterior ratificării, tratatele internaționale încheiate de România vor putea fi supuse controlului de constituționalitate prin procedura invocării unei excepții de neconstituționalitate față de legea prin care acestea au fost ratificate, ele făcând corp comun cu însuși actul normativ național care le-a conferit forță juridică în ordinea de drept internă.
Aceste concluzii se desprind și din art. 40 Legea nr. 590/2003 privind tratatele care tratează în primele 3 alineate controlul anterior de constituționalitate prevăzut de art. 146 lit. b) din Constituția României, iar în alin. 4 menționează faptul că: „prevederile prezentului articol nu aduc atingere procedurilor de control al constituționalității legilor şi ordonanţelor Guvernului, prevăzute de legea privind organizarea şi funcționarea Curţii Constituţionale. În cazul în care, în exercitarea atribuțiilor sale de control al constituționalității, Curtea Constituţională decide că dispozițiile unui tratat aflat în vigoare pentru România sunt neconstituţionale, Ministerul Afacerilor Externe, împreună cu ministerul sau instituţia în competenţele căruia/căreia se află domeniul principal reglementat prin tratat, va face demersuri, în termen de 30 de zile, pentru iniţierea procedurilor necesare în vederea renegocierii tratatului sau încetării valabilităţii acestuia pentru partea română ori, după caz, în vederea revizuirii Constituţiei.”
Tratatul de la Lisabona, de modificare a Tratatului privind Uniunea Europeană şi a Tratatului de instituire a Comunităţii Europene, semnat la Lisabona la 13 decembrie 2007, precum și Tratatul de aderare al României la UE reprezintă, din punctul de vedere al oricărui stat membru, o normă de drept internațional, iar nu o normă de drept european.
Prin urmare, el cade sub incidența dispozițiilor art. 11 alin. 3 din Constituția României, care prevăd că „în cazul în care un tratat la care România urmează să devină parte cuprinde dispoziţii contrare Constituţiei, ratificarea lui poate avea loc numai după revizuirea Constituţiei”.
Este adevărat că regimul tratatelor constitutive ale UE, al actelor de revizuire ale acestora, precum și al dreptului UE sunt prevăzute distinct în art. 148 din Constituția României, dar aceasta numai cu privire la procedura de aderare și la raportul între normele de drept al UE și legislația infraconstituțională, denumită în alin. 2 al aceluiași articol, prin sintagma „dreptul intern”. Așa cum am arătat în mai multe studii anterioare, în ierarhia normelor de drept românesc, “dreptul intern” este situat pe un palier inferior Constituției naționale, fără a o include pe aceasta.
Astfel, putem observa că, până în prezent, Tratatul de la Lisabona (primul tratat ratificat de România în calitate de membru UE) nu a fost supus controlului de constituționalitate, la fel cum nu a fost supusă controlului de constituționalitate nici Legea nr. 13/2008 pentru ratificarea acestuia.
Instanțele judecătorești sunt obligate să sesizeze Curtea Constituțională atunci când una dintre părțile din cauzele aflate pe rolul lor invocă o excepție de neconstituționalitate al cărei obiect îndeplinește condițiile prevăzute de art. 29 alin. 1 din Legea nr. 47/1992. Astfel, aceste instanțe sunt ținute să sesizeze CCR cu privire la excepțiiile de neconstituționalitate a legilor adoptate în ședința comună a Camerei Deputaților și Senatului, conform procedurii prevăzute de art. 148 alin. 3 prin raportare la art. 148 alin. 1 din Constituția României.
Spre exemplu, invocându-se ca temei art. 2 TUE și art. 19 alin. 1 par. 2 TUE (articole nou introduse prin Tratatul de la Lisabona) în cuprinsul Hotărârii CJUE din 21.12.2021, Curtea de la Luxembourg pune sub semnul întrebării obligativitatea deciziilor CCR, acordând permisiunea instanțelor naționale, pe de o parte, să aprecieze dacă CCR este o instanță independentă față de puterile legislativă și executivă prin raportare la dreptul intern, iar, pe de altă parte, ca acestea să lase neaplicată o decizie a CCR dacă apreciază că ea este contrară art. 19 alin. 1 par. 2 TUE, art. 325 alin. 1 TFUE sau Deciziei 2006/928.
Ceea ce se urmărește din partea CJUE este schimbarea de facto și nepermisă de ordinea juridică a raporturilor prevăzute de Constituția României dintre CCR și instanțele de drept comun, precum și modificarea competențelor lor constituționale.
Potrivit Constituției României:
– CCR este garantul supremației Constituției (art. 142 alin. 1 din Constituție), fiind singurul organ jurisdicțional de natură constituțională ce are atribuțiile prevăzute de art. 146 din Constituție și de legea organică a Curții (art. 146 lit. l din Constituție)
– instanțele judecătorești înfăptuiesc justiția în numele legii (art. 124 alin. 1 din Constituție), iar legea nu poate fi contrară prevederilor constituționale; după cum nu poate fi contrară nici prevederilor Tratatului, care, prin ratificare, devine parte din dreptul intern (art. 11 alin. 2 din Constituția României), ori celor ale actelor adoptate de instituțiile UE, care au prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne (conform art. 148 alin. 2 din Constituție).
Art. 1 alin. 5 din Constituția României prevede faptul că „în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie”. Acest text impune două observații și anume:
– Constituția se află în vârful piramidei sistemului normativ din România, inclusiv deasupra tratatelor la care statul român este parte singura excepție (aparentă) constă în soluționarea automată a conflictului de reglementări dintre actele normative adoptate de legislativul național și tratatele internaționale din domeniul drepturilor omului, ratificate de acesta, în sensul aplicării standardului de protecție celui mai înalt dintre cele prevăzute de normele concurente respective (art. 20 alin. 2 din Constituția României) de interpretare a dispozițiilor constituționale potrivit art. 20 alin. 2 din Constituția României, respectiv aplicarea celui mai înalt standard de protecție a drepturilor omului
– nu se face distincția între autorități, instituții, persoane private sau publice, instanțe judecătorești etc.
Prin urmare, conform arhitecturii constituționale actuale, o instanță judecătorească nu este îndreptățită să lase neaplicată o decizie general obligatorie a CCR.
Se cuvine să menționez aici că discutăm despre următoarele efecte ale deciziilor pronunțate de CCR:
– odată ce CCR s-a pronunțat în sensul neconstituționalității dreptului național sau într-un conflict juridic de natură constituțională, atât considerentele, cât și soluția acelei decizii sunt general obligatorii erga omnes
– odată ce CCR s-a pronunțat în sensul constituționalității dreptului național, atât considerentele, cât și soluția acelei decizii produc efecte exclusiv în raporturile cu cei care au ridicat excepția de neconstituționalitate.
Forța juridică obligatorie a deciziilor CCR pentru instanțele judecătorești naționale derivă din art. 147 alin. 4 Constituție. Această afirmație este valabilă, atât în ceea ce privește soluția, cât și considerentele decizilor respective, și cu privire la conflictele juridice de natură constituțională prin raportare la principiul ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus. În același context se impune a fi evocat și art. 1 alin. 5 Constituție, care prevede că „în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie”.
Îmi pot pune întrebarea în ce măsură CCR, sesizată pentru efectuarea controlului constituționalității Tratatului de la Lisabona înaintea ratificării acestuia, s-ar fi pronunțat în sensul conformității lui cu Constituția României, dacă ar fi ajuns la concluzia că, într-o anumită interpretare, respectivul tratat neagă supremația cu legea noastră fundamentală?
Apreciez că nu ar fi putut constata conformitatea, și atunci tratatul nu ar mai fi putut fi ratificat în actuala formă, lăsând fără aplicare dispozițiile art 148 din Constituție, la care unii fac referire azi pentru a susține supremația dreptului UE în raport cu Constituția națională.
În același sens, mă întreb cum ar fi decis CCR în cadrul controlului de constituționalitate ex ante, dacă ar fi conchis că o anumită interpretare a Tratatului de la Lisabona conferă CJUE competența de a controla deciziile sale și de a funcționa ca o adevărată instanță de apel în raport cu deciziile instanței naționale de contencios constituțional?
Or, în conformitate cu Constituția României, ceea ce nu s-a făcut ex ante, se poate face ex post, căci o eventuală eroare de interpretare comisă de către cel care a ratificat tratatul (Parlamentul României), având consecințe atât de grave pe planul suveranității naționale, nu poate rămâne neîndreptată.
Este adevărat și de netăgăduit că judecătorul național este primul judecător european și că se poate adresa CJUE cu o trimitere preliminară, dar trebuie să țină cont de faptul că hotărârea CJUE se limitează la interpretarea Tratatului (act de drept internațional public), iar în concepția legiuitorului constituant român, Tratatul nu se poate plasa pe același palier cu Constituția României și cu atât mai puțin deasupra acesteia.
Locul Tratatului în ierarhia normelor sistemului de drept românesc este între Constituție și legile infraconstituționale. Aceasta face ca, atâta timp cât CCR nu s-a pronunțat printr-o decizie cu privire la un anumit act normativ, judecătorul național să poată aplica o hotărâre a CJUE fără probleme. Dimpotrivă, atunci când CCR s-a pronunțat printr-o decizie, judecătorul național nu are posibilitatea alegerii între aceasta și o hotărâre CJUE.
Închei menționând faptul că instanțele naționale au deja un exemplu de practică judiciară unională stabilită prin sesizarea de către Curtea de Casație italiană a Curții Constituționale italiene în cauza Taricco II[3].
Astfel, așa cum se prevede în Hotărârea nr. 115/10.04.2018 a Curții Constituționale din Italia[4], „Curtea de Casație a ridicat probleme de constituționalitate ale art. 2 din legea 2 august 2008, nr. 130 (Ratificarea și executarea Tratatului de la Lisabona de modificare a Tratatului privind Uniunea Europeană și a Tratatului de instituire a Comunității Europene și a unor acte conexe, cu act final, protocoale și declarații, făcute la Lisabona la 13 decembrie 2007), cu referire la articolele 3, 11, 24, 25, al doilea paragraf, 27, al treilea alineat, și 101, al doilea alineat, din Constituție.
Dispoziția atacată dispune executarea Tratatului privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE), modificat prin art. 2 din Tratatul de la Lisabona din 13 decembrie 2007 și ratificat prin legea nr. 130 din 2008, și, în consecință, ale art. 325 din acest tratat.
Judecătorul de trimitere se îndoiește de legitimitatea constituțională a dispoziției, în partea în care, prin impunerea aplicării art. 325 TFUE, astfel cum este interpretată de Hotărârea Marii Secțiuni a Curții de Justiție din 8 septembrie 2015, în cauza C-105/14, Taricco, atrage neaplicarea art. 160, al treilea alin., și 161, al doilea alin., cod penal, când rezultă impunitatea sistematică a fraudei grave în domeniul taxei pe valoarea adăugată (TVA).” (traducerea mea)
Curtea Constituțională italiană a apreciat că nu sunt întemeiate criticile de neconstituționalitate pur și simplu pentru că „regula Taricco”, stabilită prin hotărârea pronunțată de CJUE în cauza Taricco I[5], nu poate fi aplicată în sistemul de drept italian nu numai din cauza prevederilor constituționale ale acestui stat, dar și din cauza prevederilor dreptului unional. Este de remarcat, astfel, că prin însăși considerentele deciziei Curți Constituționale italiene s-a îndepărtat de la aplicare o hotărâre a CJUE, chiar dacă decizia a fost în sensul respingerii criticilor de neconstituționalitate.
În concluzie, apreciez că, pentru a salvgarda principiul securității juridice și supremația Constituției României, CCR ar avea competența de a se pronunța, în măsura în care ar fi sesizată, cu privire la o excepție de neconstituționalitate a Legii nr. 13/2008 pentru ratificarea Tratatului de la Lisabona.
